על "החקיקה" בתזכיר חוק יסוד: החקיקה

איתי בר-סימן-טוב

כפי שאורי ציין, הדיון ביחס לתזכיר חוק יסוד: החקיקה מתרכז רובו ככולו בשאלת הביקורת השיפוטית ובעיקר בסעיף ההתגברות. נראה שהסדרת חקיקתם של חוקים על ידי הכנסת נדחק הצידה לטובת נושאים חוקתיים "סקסיים" יותר כגון הסדרת הסמכות המכוננת, המדרג הנורמטיבי, ביקורת שיפוטית וסעיף ההתגברות. פוסט זה יתייחס, לעומת זאת, להיבט אחר בתזכיר חוק היסוד [להלן: התזכיר]: ההסדרה החוקתית של סמכות הכנסת לחוקק חוקים ושל הליך חקיקתם של חוקים אלו. מדובר לדעתי בנושא זנוח, אך כלל לא זניח, בתזכיר. אחרי הכל, מדובר בחוק יסוד: החקיקה. אדון תחילה בשינויים הטמונים בתזכיר חוק היסוד לעומת הדין הקיים בתחום ספציפי זה ולאחר מכן אצביע על החשיבות הנורמטיבית של המהלך המוצע.

א. השינויים הטמונים בתזכיר חוק יסוד: החקיקה

תרומתו הגדולה של התזכיר ביחס לתחום החקיקה והליך חקיקתם של חוקים טמונה בכך שהוא מעגן לראשונה ברמת חקיקת יסוד את סמכותה של הכנסת לחוקק וכן מספר היבטיים בסיסיים ביחס להליך החקיקה.

ראשית, עד כמה שהדבר יישמע מפתיע, סמכותה של הכנסת לחוקק חוקים טרם עוגנה בחוק יסוד. חוק יסוד: הכנסת מסתפק באמירה ש"הכנסת היא בית הנבחרים של המדינה". הוא אינו קובע בשום מקום כי הכנסת הינה בית המחוקקים של המדינה ואינו מעניק במפורש את סמכות החקיקה לכנסת. סמכות זו מעוגנת כיום במפורש רק בחוק המעבר, תש"ט-1949. תזכיר חוק יסוד: החקיקה מתקן חסר זה על ידי הקביעה בסעיף 1 כי "הרשות המחוקקת היא הכנסת..." וסעיף 7 המורה כי "חוקים נחקקים בידי הכנסת מכוח סמכותה כרשות המחוקקת."

שנית, עד כה הליכי החקיקה בישראל לא הוסדרו כמעט בחוקי יסוד. בחוק יסוד: הכנסת אין פרק או אפילו סעיף העוסק מפורשות בהליך החקיקה. ההוראות היחידות בחוק יסוד: הכנסת הנוגעות (בין היתר) להליך החקיקה מורות ש"הכנסת תשב בפומבי" (סעיף 27) ושהכנסת "תחליט ברוב דעות של המשתתפים בהצבעה, כשהנמנעים אינם באים במנין המשתתפים בהצבעה..." (סעיף 25), בעוד סעיף 46 העוסק בסעיפים המשוריינים בחוק היסוד מרמז על כך שהכנסת מחוקקת בשלוש קריאות. סעיפים 19 ו- 25 סיפא משאירים את כל יתר הקביעות בדבר סדרי ההצבעה וסדרי עבודתה של הכנסת לכנסת עצמה, אשר תסדירם בחוק או בתקנון. בפועל, כיום כמעט כל היבטיו של הליך החקיקה אינם מוסדרים אפילו בחקיקה, אלא רק בתקנון הכנסת. תזכיר חוק יסוד: החקיקה ממלא בהקשר זה שני חוסרים עיקריים—סעיף 8 קובע מי רשאי להגיש הצעת חוק ואילו סעיף 9 מפרט את שלבי החקיקה:

הגשה ופרסום של הצעת חוק		8.		(א)		הצעת חוק תוגש לכנסת בידי הממשלה או בידי חבר הכנסת.
				(ב)		הצעת חוק שענינה הכנסת, בחירות לכנסת, חברי הכנסת או מבקר המדינה יכול שתוגש לכנסת בידי ועדה של הכנסת שהוסמכה לכך בתקנון הכנסת.
			(ג)		בחוק או בתקנון הכנסת ניתן לקבוע הגבלות על הגשה של הצעות חוק.
			(ד)		הצעת חוק של הממשלה או של ועדה של הכנסת תפורסם ברשומות ותונח על שולחן הכנסת.
			(ה)		הצעת חוק של חבר הכנסת תובא לדיון מוקדם במליאת הכנסת; החליטה הכנסת לאשר את ההצעה, תועבר ההצעה לוועדה של הכנסת; אישרה הוועדה את ההצעה, תפורסם ההצעה ברשומות בנוסח שקבעה הוועדה ותונח על שולחן הכנסת.
שלבי החקיקה		9.		(א)		חוק יתקבל בשלוש קריאות במליאת הכנסת.
				(ב)		חוק יתקבל במליאת הכנסת ברוב של חברי הכנסת שהצביעו, ולענין זה לא יובאו הנמנעים במניין המשתתפים בהצבעה.

יודגש כי ההוראות האמורות אינן משנות את הכללים הקיימים המסדירים את הליך החקיקה ומבחינה פרקטית אינן מחדשות דבר ביחס להליך החקיקה הנוהג בכנסת כיום. החידוש היחיד הוא בכך שהוראות אלו מעגנות לראשונה חלק מההסדרים הקיימים ברמה של חוק יסוד. עם זאת, בחלק הבא אטען כי אין לזלזל בחשיבותו של חידוש זה.

ב. חשיבותה של ההסדרה החוקתית של סמכות החקיקה ואופן מימושה

בכתיבה קודמת עסקתי בהרחבה בחשיבותם הפרקטית והנורמטיבית של כללי הליך החקיקה (ראו למשל כאן). בפוסט זה ברצוני לעסוק בשאלה צרה יותר: החשיבות הנורמטיבית שבהסדרת סמכות החקיקה והליך החקיקה בחוקה או בחוקי יסוד. דומה שדברי ההסבר בתזכיר נוקטים לשון המעטה בחשיבותו של מהלך זה: "על אף מרכזיותה של פעולת החקיקה בחיי המדינה נושא זה טרם הוסדר בחוק יסוד ועיקר ההוראות הנוגעות להליך החקיקה מעוגנות בתקנון הכנסת בלבד. הוראות חוק היסוד לפי ההצעה מתאימות להיכלל בחוקה העתידית של מדינת ישראל..." דברי ההסבר לפרק החקיקה בהצעת "חוקה בהסכמה" של הכנסת ה- 16 נוקטים לשון ברורה יותר: "אופיין החוקתי של הוראות אלה, וחשיבותן בקביעת 'כללי המשחק' של הממשל מחייבים קביעתן בחוקה."

לטענתי, עיגון חוקתי של סמכות החקיקה והליך החקיקה הינו צעד חשוב ואף הכרחי בדרך להפיכתה של מדינת ישראל לדמוקרטיה חוקתית במלוא מובן המילה. ההסדרה החוקתית של סמכות החקיקה ושל הליך החקיקה הינה אמצעי משמעותי מאד לביסוס עליונותה הנורמטיבית של החוקה ולעיגון עקרון שלטון החוק (וליתר דיוק, החוקה) במחוקק. הסדרה זו אף מבססת את הלגיטמציה של החקיקה, מבחינה זו שהחוקים שואבים את הליגיטמציה שלהם ואת מקור תוקפם ישירות מהחוקה. תיאורטיקנים חוקתיים רבים עמדו על כך שקביעת סמכותו של בית המחוקקים לחוקק והדרישות הפרוצדורליות לביצוע סמכות זו הינן מרכיב חיוני, שחייב להופיע בכל חוקה. לענייננו, רלוונטית במיוחד התיאוריה של הנס קלזן, לפיה ההיבט המרכזי המדגים ומבסס את העליונות הנורמטיבית של מקור נורמטיבי אחד על פני משנהו (למשל של חוקה על פני חקיקה) היא שהנורמה העליונה מסדירה את אופן יצרתה של הנורמה הנמוכה יותר.

מעבר לתיאוריה חוקתית, גם המשפט המשווה תומך במסקנה זו. אכן, אין זה מקרי שהסעיף הראשון בחוקת ארה"ב נפתח במילים “All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States” ואף מסדיר בהמשך את הליך החקיקה של הקונגרס; בעוד שהיבטים אחרים הנראים לנו כחיוניים לחוקה—כגון מגילת זכויות אדם—הוספו לחוקה האמריקאית בשלבים מאוחרים יותר. עיון בחוקות המדינות בארה"ב מלמד שמאפיין מרכזי המשותף כמעט לכולן הוא הסדרה מפורטת יחסית של הליך החקיקה (ראו למשל כאן). יתרה מזאת, סקירה משווה של 12 חוקות מודרניות יותר (באוסטרליה, איטליה, אסטוניה, גרמניה, דנמרק, דרום-אפריקה, הולנד,  פולין, צ'כיה, צרפת, קרואטיה ושבדיה) מעלה שבכולן קיים עיגון חוקתי, לפחות מינימלי, של סמכות החקיקה ואופן הפעלתה, ושהרוב המכריע של חוקות אלו כולל, לכל הפחות, הסדרה מפורשת בדבר יוזמת הצעת חוק ושלבי החקיקה.     

סעיפי החקיקה בתזכיר חוק יסוד: החקיקה מוסיפים, אפוא, נדבך משמעותי בחוקה הישראלית המתהווה. מדובר בצעד קטן אך חשוב בהצטרפותה המלאה של ישראל למועדון הדמוקרטיות החוקתיות.