מתי הייאוש יותר נוח - הזכות להצביע או החובה/אלונה חגאי-פריי*

בחודש דצמבר האחרון, בצל ההצבעה על פיזור הכנסת, אמר הנשיא ריבלין: "אני חושש שהציבור לא ילך להצביע בבחירות". בתחילת חודש מרץ, החליט הנשיא לעשות מעשה. אחרי למידת הנושא והתייעצות עם אנשי אקדמיה, פורסם ברשתות החברתיות, כי הנשיא ריבלין, עורך כינוס לכמאה מוזמנים, אשר מצהירים כי הם אינם מתכוונים להצביע בבחירות הקרובות. כל זאת מתוך ניסיון להפוך את החלטתם. "איני רוצה שאזרחי ישראל יתייאשו מהמשטר הדמוקרטי" צוטט בעיתון ידיעות אחרונות.

הזכות להצביע היא אחת מהזכויות העומדות בבסיס כל משטר דמוקרטי. זכות זו מושתתת על ההנחה שהאזרחים בוחרים את נציגיהם במוסדות הנבחרים מדי תקופה ובדרך זו מעניקים לנציגי השלטון את הלגיטימציה לכהן ולהחליט החלטות הקשורות במדינה כולה. המונח דמוקרטיה נולד מתוך צמד המילים היווניות:    "demos" (the people) and "kratein" (to rule)  - שלטון העם.[1]  "לא יקשה לראות שצורת הממשל המעולה בבחינה אידיאלית היא הצורה המקנה ריבונות, כלומר את השלטון המפקח העליון בסופו של דבר, ביד הקיבוץ כולו שהוא העדה; כל אזרח ואזרח"[2], אמר ג'ון סטיוארט מיל. ואולם, "מאחר שבכל עדה העולה בהיקפה על עיר אחת קטנה, מן הנמנע הוא שהאזרחים כולם ישתתפו השתתפות אישית בעסקי הציבור חוץ מבחלק קטן עד מאוד מהם, הרי מתחייב מכאן כי הטיפוס האידאלי של ממשל מושלם הוא ממשל של נציגים".[3]

היום, שלא כמו באתונה העתיקה, העם אינו מסוגל לשלוט בעצמו על עצמו[4]. אשר על כן, כוח השלטון מסור לרשויות שהוסמכו לכך מכוח אמנה/חוק/חוקה לתקופה מסוימת. בתום תקופת האצלה אנו נדרשים לבחור שוב לתקופה חדשה את אלה שיבצעו את מלאכת השלטון עבורנו. הדמוקרטיה הפכה לדמוקרטיה ייצוגית והליך הבחירה של נציגיי השלטון הוא שמבסס את "שלטון העם" ומהווה ערך יסוד בכל חברה דמוקרטית.

אף על פי כן, נראה כי החשש של הנשיא מוצדק. ירידה בשיעורי ההשתתפות בבחירות היא אחת התופעות הבולטות והמזוהות ביותר בדמוקרטיות המערביות בשני העשורים האחרונים.[5] כך, למשל, שיעור ההשתתפות בישראל בבחירות לכנסת התשע עשרה (ינואר 2013), עמד על 67.8%. מדובר ברמה נמוכה במידה ניכרת מזו שנרשמה בבחירות בעידן שלפני שנת 1999, אז היו שיעורי ההשתתפות כ-80%.[6]

הירידה בשיעור ההשתתפות בבחירות פותחת פער בין רצון העם לבין מצעו של הכוח הפוליטי הנבחר ונושאת עמה בעיות רבות. היא  פוגעת בלגיטימציה השלטונית, מעלימה קולם של קבוצות המיעוט באוכלוסייה ופותחת פתח לקבלנות קולות ולפגיעה באיכות הנציגים הנבחרים.

מעניין לגלות כי מי שאינו מצביע בישראל שייך דווקא לקבוצות מרכזיות בחברה, צעירים, חילונים, מעמד ביניים וקבוצות שתרומתן למדינה נתפסת כחיונית. וממש כפי שחושש הנשיא, הוא מאופיין באדישות ובייאוש מהמוסדות השלטוניים[7].[8]

הבחירות במדינה הדמוקרטית נולדו מתוך הבנה כי על נציגיי השלטון לשקף את רצון העם. ואחוז נמוך של בוחרים מערער עקרון יסוד זה. ראשית, רצון רוב הבוחרים עשוי לא ישקף בהכרח את רצון רוב העם. ושנית, קבוצות מיעוט עשויות לא להיות מיוצגות, בעוד קבוצות אחרות מאורגנות עשוית לצבור כוח שיתורגם לכוח פוליטי. אשר על כן, לגיטימיות השלטון עשויה להתערער.

כך, למשל, שואלת Sofie Marien, בהתייחסה לבחירתו של ג'ורג' בוש לנשיא ארה"ב עם רוב של 50.7%  מהמצביעים, כאשר סך כל המצביעים עמד על 56.7%, בשנת 2005:

"What authority does a president or an institution have if elected by only half of the voting age population? Critics can point out that the current president, Mr. George W. Bush might have received 50.7 per cent of the vote, but since only 56.7 per cent of those who are eligible to vote turned out, it could be argued that only 28.8 per cent of all those who could have voted for the president, actually have cast a vote for Mr. Bush". [9]

בעוד שהפגישה אצל הנשיא הוכתרה בשם "כנס המיואשים", התפיסה הכלכלית של המשפט מנתחת את אי ההצבעה כצעד רציונאלי דווקא. השיטה הדמוקרטית היא "טובין ציבורי" (public good) קלאסי וכמו כל "טובין ציבורי" גם היא כפופה לתופעת הטפילות - free-rider.[10]  בזמן הבחירות, כל אותם עשרות האחוזים שנשארים בבית ואינם משקיעים מזמנם להצבעה זוכים ליהנות, בסופו של יום, מתוצאות הבחירות מבלי להשקיע כלל בהליך עצמו.

כל אזרח נהנה מיתרונות החיים החופשיים, בחברה הדמוקרטית, ללא שיידרש להוציא את "עלויות" ההצבעה – הזמן המבוזבז בנסיעה לקלפיות, ההמתנה בתור, ההוצאות הכרוכות בגיוס מידע למי להצביע ולמי לא. [11]  אפילו בוחרים פוטנציאלים שיש להם העדפה אמיתית למועמד מסוים עשויים להחליט החלטה רציונאלית לא להצביע, בשל הסיכויים הנמוכים שיש להצבעה אחת להשפיע על התוצאה הסופית.[12] העובדה שישנם אנשים שמצביעים בפועל, למרות שמודל ההחלטה הרציונאלית הפשוטה של ההתנהגות האנושית מלמד כי הבחירה שלא להצביע רציונאלית יותר,[13] מכונה בשם "פרדוקס ההצבעה"[14]. בבדיחות הדעת טוענים הסטטיסטיקאים כי הסיכוי שאדם יידרס בדרך לקלפי גדול מהסיכוי שקולו ישפיע, בסופו של יום, על תוצאות הבחירות. [15]  יתכן כי פתרון הפרדוקס טמון בחובה האזרחית שכל אחד מהמצביעים בפועל מכיר בה.

הזכות להצביע מקפלת בתוכה אינטרס אישי מחד גיסא, אבל גם אינטרס ציבורי – ערך יסוד דמוקרטי – שלטון העם, מאידך גיסא. הירידה התלולה באחוזי המצביעים, בכל רחבי העולם,  פוגעת במישרין בערך זה.

ואולם, ב - 32 מדינות ברחבי העולם אחוז ההצבעה מקרב האוכלוסיה הכללית גבוה, בשיעור ניכר, והוא נשמר כך לאורך זמן. זאת משום שבמדינות אלה מעוגנת החובה להצביע[16].

חובת ההצבעה מאלצת את האזרח להתעורר משגרת היום יום השוחקת ולהתעמת עם המדיניות והמדינאים ולהיכנס לשיח הפוליטי המהותי, ולא רק הרכילותי או המשברי - בעיתות חירום - כחלק משגרה אזרחית חשובה וברוכה.

ערנות כזו מאלצת את הפוליטיקאים להתעורר ולשמור על שיח עם האזרח לא רק בתקופת הבחירות. לא זו אף זאת, חובת ההצבעה מהווה חבל הצלה מפני הסכנה בניהול פוליטי על ידי שדלנים ולוביסטים ומסירה חשש שהחלטה, בסופו של יום, תופקע מהציבור לקבלני קולות ובעלי הון. כל זאת ועוד, החובה להצביע דואגת כי רצון העם ישמע, היא מחזקת את לגיטימיות השלטון ומונעת תת-ייצוג אפשרי של קבוצות לא מצביעות בפרלמנט המתגבש[17] . בנוסף, היא מבטיחה שהמועמדים בעת הבחירות יהיו עסוקים בדיון ובשכנוע במצע המהותי שלהם (מצוקת הדיור, העומס בבתי החולים, שיעורי האבטלה וגם האיום האיראני) ולא רק בהבאת הבוחרים לקלפי – כי אילו יהיו מחויבים לעשות כן מכוח חוק.

מנגד ניתן לטעון כי ברגע שקיימת חובה לבחור והבחירה אינה מרצון חופשי[18], אזי זהו אינו "שלטון העם"[19]. טענה אחרת היא כי אי הצבעה מהווה חלק מחופש הביטוי. ואולם, ניתן לומר כי את הבעת אי שביעות הרצון, או אי קבלת הממסד ניתן יהיה לבטא תוך פגיעה מידתית – שלשול פתק לבן או רישום בקלפיות ללא הצבעה.

בשנת 1893 הפכה בלגיה למדינה הראשונה בעולם בה עוגנה החובה להצביע.[20] ואילו באוסטרליה הוכרזה החובה בשנת 1911 והחלה להיאכף רק בשנת 1924.[21] ואולם, בעוד שבבלגיה עוגנה החובה להצביע כחובה חוקתית. באוסטרליה עוגנה החובה בחוק רגיל באמצעות תיקון Commonwealth Electoral Act.

באחרית דבריי אבקש להוסיף כי במידה ומדינת ישראל תבקש להצטרף ל 26 המדינות בהן מעוגנת חובת הצבעה משפטית יהיה עליה לעגנה בנורמה הגבוהה ביותר – בחוקה. כל זאת משום שקיבוע חובת ההצבעה כנורמה חוקית תת חוקתית, עשוי להפוך את קיום חובת ההצבעה לכלי פוליטי המיושם על פי שיקולים מזדמנים של פרלמנט כזה או אחר. דהיינו, עיגון חובת ההצבעה בנורמה חוקית רגילה, שאיננה משוריינת ומוגנת מפני רוב מזדמן ללא סיבה מהותית, יאפשר לכל קואליציה בזמן נתון לבחון לקראת הבחירות הקרובות את דעת הקהל כלפיה ואיך משפיעה חובת ההצבעה על תוצאות הבחירות. על פי בחינה זו תוכל אותה קואליציה להחליט האם להשאיר את חובת הבחירה על כנה או באם לאו.

לסיכום, הליך הבחירה ברשויות השלטון הוא ערך יסוד, זכות וחובה עבור כל אזרח במדינה דמוקרטית ועל כן יש לעגנו ככזה. אי ההצבעה, כפי שאמר הנשיא הערב (יום ג') בכנס המדובר: "הוא פשוט גול עצמי".

  

---

* עו"ד אלונה חגאי פריי היא דוקטורנטית בפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר אילן. תחומיי התמחות: משפט ציבורי, משפט חוקתי השוואתי, משפט בינלאומי ומשפט ומגדר.
alona.hagay-frey@biu.ac.il

[1] Webster's New World Dictionary of the American Language 375 (David B. Guralnik ed., 2d ed. 1970); ראו גם את נאומו של אברהם לינקולן, אשר בסיומו הוא מגדיר דמוקרטיה כך:

"Government of the people, by the people, for the people", President Abraham Lincoln, The Gettysburg Address (Nov. 19, 1863), http://www.ourdocuments.gov/doc.php?doc=36&page=transcript.

[2] ג'ון סטיוארט מיל "ממשל של נציגים (תרגם: יוסף אור, ירושלים תשמ"ד) 52

[3] שם, בעמ' 67.

[4] למרות שהיו שטענו כי הדבר אפשרי. כך, למשל, הפילוסוף ז'אן ז'אק רוסו בספרו על "האמנה החברתית" טוען כי העם הוא הריבון, וכי מקור הסמכות הפוליטית הלגיטימי היחיד הוא ברצונו הכללי של העם. רוסו מתנגד נחרצות למינוי נציגים שיבטאו את רצון העם. המדינה על פי רוסו צריכה הייתה לכלול גוף רחב של אספת עם המתכנסת תדירות, שמטרתו לחוקק את החוקים, ולעומתו רשות מבצעת שיכולה להיות אף מונרכיה, הפועלת על פי חוקי האספה. ז'אן ז'אק רוסו, "האמנה החברתית" (תירגם: עידו בסוק)(רסלינג 2006).

[5] מחקר שבדק את שיעורי ההצבעה ב-214 מדינות ואזורים בעולם מצא שבשנים 1945 1960 עמד שיעור המצביעים הממוצע על 76.4%; בשנים 1961 1975 הוא עלה ל-77.1%; בשנים 1976 1990 הוא ירד ל-74.8%; ובשנים 1990 2006 הוא ירד לרמה של 69.7%.

Andrew Ellis, Maria Gratschew, Jon H. Pammett, Erin Thiessen, Engaging The Electorate: Initiatives To Promote Voter Turnout From Around The World Including Voter Turnout Data From National Elections Worldwide 1945–2006 (IDEA 2006) 10.

[6] המבקש לחקור ולרדת לעומקם של מספרים יגלה כי אפשר לזהות שלוש תקופות: התקופה הראשונה - עשרים השנים הראשונות, מִקום המדינה ועד מערכת הבחירות לכנסת השביעית (1969). בתקופה זו היו שיעורי ההצבעה בבחירות גבוהים מ-80% (למעט מערכת הבחירות של 1951(. התקופה השנייה  - נמשכה 26 שנים, החלה במערכת הבחירות לכנסת השמינית (1973) והסתיימה בשנת 1999. שיעור ההשתתפות בבחירות היה מעט מתחת לרף ה-80%, אך עדיין נחשב לגבוה בהשוואה היסטורית ובהשוואה למדינות אחרות. התקופה השלישית - תקופת הירידה החדה. איתות ראשון לה נמצא במערכת הבחירות המיוחדות לראשות הממשלה ב-2001, אז היה שיעור המשתתפים 62.3% בלבד. במערכת הבחירות לכנסת השש עשרה נרשמה עלייה מתונה ל-67.8%, אולם שלוש שנים לאחר מכן, בבחירות לכנסת השבע עשרה (2006), היה שיעור הבוחרים 63.5% מכלל האזרחים הרשומים בספר הבוחרים (5,014,622 בני אדם). בהינתן נתונים אלו, הירידה בשיעורי ההצבעה בבחירות מבטאת מגמה הולכת וגוברת של אדישות וריחוק מהבחירות ומהפוליטיקה. ראו לעניין זה: ניר אטמור ויעל הדר, 'השתתפות בבחירות והירידה בשיעור ההצבעה בישראל', 21 בדצמבר 2008, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה.

[7] ראו נא: את סקר הבחירות, ינואר 2006. מאז 1969 נערך לפני כל מערכת בחירות לכנסת ע"י "מכון גוטמן" ובו המרואיינים נשאלים שאלות רבות על אודות הרגליהם, אמונותיהם ודעתם בשורה ארוכה של נושאים הקשורים למערכת הבחירות. 

[8] כך, למשל 89% מהנמנעים מההצבעה חושבים שהם וחבריהם אינם יכולים להשפיע על מדיניות הממשל 71% מהנמנעים טוענים כי לחברי הכנסת לא אכפת מה הציבור חושב. זאת ועוד: 81% ממי שהעידו כי יימנעו מהצבעה בבחירות 2006 ציינו כי אין להם אמון בכלל או שיש להם אמון מועט בכנסת.

[9] Sofie Marien, Is Compulsory Voting a Good Idea? The Consequences of Compulsory Voting in Belgium 3 (PartiRep Research Network, Working Paper Oct. 2007), available at: http://www.partirep.eu/sites/default/files/working_paper/document/1273756118.pdf

[10] Mark N. Franklin, Voter Turnout and the Dynamics of Electoral Competition in Established Democracies Since 1945, 37-38 (2004) (להלן: "Franklin"); ; The Case For Compulsory Voting In The United States, 121 Harv. L. Rev. 591; Richard L. Hasen, Voting Without Law?, 144 U. Pa. L. Rev. 2135, 2136-37 (1996). (להלן: " Hasen").

[11] Katherine M. Swenson, "Sticks, Carrots, Donkey Votes, and True Choice: A Rationale for Abolishing Compulsory Voting in Australia", 16 Minn. J. Int'l L. 525, 549-550.

[12] The Case for Compulsory Voting In the United States, 121 Harv. L. Rev. 591 (להלן: " The Case For Compulsory")..

[13] כמובן שההחלטה מעידה על כך שהמחליט הוא בהכרח לא רציונאלי. ישנן כל מיני תועלות העשויות לנבוע מתוך פעולת ההצבעה העשויות להצדיק, כלכלית, את ההצבעה עצמה.  Hasen, בעמ' 2137.. יש שמאמינים כי הצבעתם תעודד אחרים להצביע  Franklin, בעמ' 40.  אחרים יכול שהם שייכים לקבוצה בה ישנה סנקציה חברתית לאי ההצבעה  Hasen, 2151-52. וכמובן, שישנם מצביעים שאינם רציונאליים ומרגישים כי הם באמת יכולים להשפיע על תוצאות הבחירות George A. Quattrone & Amos Tversky, Contrasting Rational and Psychological Analyses of Political Choice, 82 Am. Pol. Sci. Rev. 719, 733 (1988); William H. Riker & Peter C. Ordeshook, A Theory of the Calculus of Voting, 62 Am. Pol. Sci. Rev. 25, 25, 38-39 (1968).. הוסיף משלי ואומר שיש כאלה המפיקים תועלת מעצם מימוש זכותם להצביע ובכך הם מרגישים כי מילאו את אחת מחובותיהם כאזרחים במדינה בה הם חיים.

[14] Anthony Downs היה הראשון לזהותו בספרו Anthony Downs, An Economic Theory of Democracy 260-76 (1957) ; Hasen, בעמוד . 2136

[15] .The Case For Compulsory Voting , 593

[16] מדינות בהן קיימת החובה להצביע (סה"כ 26) : ארגנטינה, אוסטרליה, בלגיה, בולביה, ברזיל, צ'ילה, קונגו, קוסטה ריקה, קפריסין, אקוודור, מצרים, פיג'י, גבון, יוון, הונדורס, לבנון, ליכטנשטיין, לוקסמבורג, מקסיקו, נאורו (NAURU), פנמה, פרגוואי, פרו, סינגפור, תאילנד ובנוסף טורקיה משנת 1983 ואורגוואי משנת 1971. מדינות בהם היה ובוטל (סה"כ 6) – אוסטריה (1986), גוואטמלה (1990), איטליה (1994), הולנד (1971), שוויץ (1975), וונצואלה (1993).

[17] ראו נא: רוברט דאל, "על הדמוקרטיה (המכון לדמוקרטיה 2002); Dahl Robert, On Democracy, (New Haven: Yale University Press 2000);

[18] Henry J. Abraham, Compulsory Voting 12, 33 (1955); Alan Wertheimer, In Defense of Compulsory Voting, in 16 Participation in Politics 276, 278 (J. Roland Pennock & John W. Chapman eds., 1975).

327 [19] John Hirst, Australia's Democracy: A Short History (2002)

[20] The Electoral Commission , Compulsory Voting Around the World 14 (2006) 16

[21] שם, בעמוד 17.