יודעי דין, עילויים וחֲנוני לב שומע או אנשי שלומנו? / נדב דגן*

 סוגיית מינוי השופטים בישראל, ממש כמו בדמוקרטיות מערביות אחרות בכלל ובמשפחת המשפט המקובל בפרט, מעוררת דיון ומחלוקת. אך נראה שבשנים האחרונות הפכה שיטת המינוי בישראל לזירת התנגשות קשה בין כוחות מגן של הסדר החוקתי לבין כוחות פוליטיים רבי עוצמה המסתערים עליו מדיי תקופה במטרה לשנותו מן היסוד.

בראש התוקפים, לפחות מבחינת הנראות הציבורית והפעילות הפרלמנטרית, ניתן לזהות זרם הולך וגדל בסיעת הליכוד, שאחד ממיצגיו הבולטים ביותר הוא ח"כ יריב לוין, וכן את סיעת הבית היהודי, ובפרט העומד בראשה וח"כ איילת שקד. עוד לפני תום ספירת הקולות בבחירות לכנסת הבהירו אלה שבכוונתם לחדש את המאבק במשנה מרץ ותקיפות לאחר הרכבת הממשלה החדשה. על פי פרסומים בתקשורת, דורשת סיעת הבית היהודי לעגן בהסכמים היחדניים ובקווי היסוד של הממשלה החדשה את שינוי הרכב הוועדה לבחירת שופטים, וחה"כ לוין ושקד הם אף מועמדים ריאליים לתפקיד שר המשפטים.

ציר המאמץ העיקרי של התוקפים היה ועודנו הניסיון – באמצעות מספר גרסאות והצעות חוק שונות – לצמצם את כוחה של הרשות השופטת (ובית המשפט העליון בפרט) בוועדה ולחזק את כוחם של הפוליטיקאים, נציגי הרשות המחוקקת והמבצעת, בין אם באופן ישיר ובין אם בעקיפין. אחת מהטענות המרכזיות בפיהם היא שלשיטה הישראלית אין אח ורע בעולם הדמוקרטי הן בכוחה המופרז של הרשות השופטת (שאף פועלת, על פי הטענה, בשיטת חבר מביא חבר) בוועדה והן בכוחה הדל של המערכת הפוליטית והשפעתה המעטה על מינוי שופטים. טענה מופרכת זו תעמוד במרכז הרשומה אשר תציג בקצרה את שיטת מינוי השופטים החדשה והמחושבת שהונהגה בבריטניה לפני כעשור. נוכח מלאכת המחשבת של המחוקק בערש הדמוקרטיה, בעלת הפרלמנט שנודע ברום-מעמדו והורתה של מערכת המשפט הישראלית, נראית ששיטת המינוי הישראלית דווקא פוליטית להחריד.

ראוי לפתוח בתזכורת קצרה לשיטת המינוי לתפקידי שפיטה בישראל. במרכז שיטת המינוי עומדת הוועדה לבחירת שופטים שהרכבה נקבע בסעיף 4 לחוק-יסוד: השפיטה ̶  שר המשפטים (יו"ר  הוועדה) וחבר ממשלה נוסף, נשיא בית המשפט העליון ושני שופטי נוספים מביהמ"ש העליון, שני חברי כנסת ושני חברי לשכת עורכי הדין. כל גוף – הממשלה, הכנסת, בית המשפט העליון ולשכת עוה"ד – בוחר את נציגיו. עוד ראוי להזכיר שני תיקונים לחוק בתי המשפט שחוקתיותם טרם הוכרעה על ידי בית המשפט העליון, אך בפועל פועלת הוועדה לפיהם. הראשון הוא תיקון משנת 2008 הקובע כי החלטת הוועדה על מינוי שופט לבית המשפט העליון טעונה רוב של שבעה מתשעת חבריה. פירוש הדבר הוא שהן לשופטי בית המשפט העליון והן ליחדה – אם כל נציגי הגופים הללו באותה דעה לגבי המועמד הנדון – יש בפועל יכולת לבלום מינוי לבית המשפט העליון. התיקון השני מכתיב לכל אחד מהמוסדות שאחד מנציגיו יהיה אישה.

הוועדה הבריטית למינוי שופטים (The Judicial Appointments Commission) הוקמה כחלק מרפורמה חוקתית משמעותית שנערכה בממלכה המאוחדת, ומרביתה שעונה על ה- Constitutional Reform Act 2005. הוועדה אמונה על מינוי נושאי משרה שיפוטית באנגליה וויילס, למעט משרות שיפוט מעטות וזוטרות שהוחרגו במפורש ובחלקן אינן מחייבות הכשרה משפטית, וכן על מינוי שופטים בבתי דין בעלי סמכות שיפוט גם לגבי סקוטלנד וצפון אירלנד. יודגש, כי הוועדה בוחרת גם את שופטי ביהמ"ש לערעורים, הערכאה העליונה באנגליה, ואת בעלי התפקידים הבכירים ביותר בבית המשפט וברשות השופטת.

הוועדה הבריטית מורכבת מחמישה-עשר חברים, שבהם אין ולו פוליטיקאי אחד. גם השפעת נבחרי הציבור על בחירת חברי הוועדה מצומצמת ומפוקחת כדי למנוע פוליטיזציה. הרכב הוועדה הוא כדלקמן: 7 חברים מהרשות השופטת, 2 נציגים של הפרופסיה המשפטית ו-6 נציגי ציבור שמקרבם גם יו"ר הוועדה. ניתן לראות כי המשקל הכולל של הרשות השופטת בוועדה הבריטית גדול מזה שבמקבילתה הישראלית. לעומת זאת, הוועדה הבריטית נקייה מפוליטיקאים ומייצוג מפלגתי כלשהו.

חשוב להסביר כי השיטה הבריטית מובנית ומתוחכמת בהרבה מהישראלית, והייצוג הרב לרשות השופטת ולמקצוע עריכת הדין מלווה בביזור פנימי ובדרכי בחירה שונות. 2 שופטים בכירים נבחרים כחברים על ידי מועצת השופטים, שופט בכיר ממערכת בתי הדין נבחר על ידי מועצת השופטים בבתי הדין, שלושה שופטים נוספים נבחרים בהליך ציבורי שיתואר להלן ושופט אחד הוא שופט שלום בריטי (כזה שאינו מוסמך לעריכת דין). גם שני נציגי הפרופסיה חייבים להיות משתי לשכות שונות מתוך שלוש הלשכות הרשמיות בבריטניה, ועל פי רוב יהיו אלה סוליסיטור אחד ובריסטר אחד.

נציגי הציבור וכמה מן השופטים ממונים לחברותם בוועדה על ידי הרכב של ארבעה חברים, כקבוע בתוספת השתיים עשרה לחוק הרפורמה החוקתית, שגם בו איזונים עדינים היוצרים חיץ בין סמכות המינוי לבין המערכת הפוליטית תוך מעורבות של המערכת השיפוטית. יו"ר ההרכב ממונה על ידי הלורד צ'נסלור בהסכמת זקן השופטים (Lord Chief Justice, השופט הבכיר ביותר וראש המערכת השיפוטית באנגליה וויילס), החבר השני בהרכב הוא זקן השופטים עצמו או מי שמינה לצורך כך, חבר ההרכב השלישי ממונה על ידי היו"ר, והחבר הרביעי הוא יושב ראש הוועדה למינוי שופטים.

יושם אל לב, כי איש מהמעורבים במינוי אינו דמות פוליטית מובהקת כבישראל. הלורד צ'נסלור הוא אמנם חבר הרשות המבצעת, ומאז הרפורמה החוקתית כבר אינו נדרש להיות בעל רקע משפטי כבד משקל. עם זאת, מבחינת האתוס תפקידו הוא לייצג את הרשות השופטת בפני הממשלה והפרלמנט, ועד לרפורמה נמסר התפקיד לשופט שעמד בראש המערכת השיפוטית. לא זו בלבד, אלא שכיום מצווה הצ'נסלור בחוק בצורה מפורשת ומפורטת להגן על הרשות השופטת, על תפקודה התקין, ובעיקר על עצמאותה.

לפיכך, אין תמה שנציגי הציבור בוועדה למינוי שופטים הם, ככלל, נטולי זיקה פוליטית, ולתפקיד נבחרות דמויות משכמן ומעלה. אף על פי שנציגי הציבור, על פי מצוות החוק, אינם שופטים או עורכי דין מוסמכים, המסורת-בהתהוות מלמדת שדמויות בכירות באקדמיה המשפטית תופסות לפחות אחד מששת המקומות המוקצים לנציגי הציבור, לדוגמה: החברה המכהנת פרופ' ג'קסון מ-LSE והחברה לשעבר פרופ' גן, דיקן הפקולטה למשפטים ב-UCL. לצדן בדרך כלל מכהנות דמויות בכירות מן האקדמיה או בעלות מעמד ועבר מפואר בשירות המדינה.

כמו כן, דווקא במינויים למשרות הבכירות ביותר השיטה הבריטית נסוגה מעט מהביזור הפנימי של הכוח ברשות השופטת ושבה לסמוך על בכירי השופטים באמצעות התכנסות לוועדות משנה. כך, למשל, שופטי הערכאה העליונה נבחרים על ידי ועדת משנה בת ארבעה: זקן השופטים (יו"ר ועדת המשנה ובעל קול מכריע), ראש מחלקה בבית המשפט לערעורים או שופט ביהמ"ש לערעורים שממונה על ידי זקן השופטים, יושב ראש וועדת המינויים ונציג ציבור נוסף שממונה על ידו.

לא זו אף זו: על הגוף הבוחר מוטלת חובת התייעצות סטטוטורית עם שופטים בכירים ברשות השופטת כדי להבטיח שקולם יישמע והמידע הרלבנטי על המועמדים השונים יגיע לחברי הגוף הבוחר באופן בלתי אמצעי. אם לא די בהרכב הוועדה ובהליכי העבודה המובנים, קובע החוק הבריטי מפורשות כי האיכות המשפטית-מקצועית של השופטים היא השיקול היחיד לבחירתם. המזג השיפוטי מתפקד כשיקול מוציא, לאמור לא ייבחר מועמד שמזגו פוסל אותו לתפקיד. על הוועדה מוטלות אמנם חובות לפעול לגיוון הייצוג הקבוצתי אך לא כשיקול לבחירת מועמד לתפקיד שפיטה.

המעורבות המעין-פוליטית המעטה במינוי שופטים מתבטאת בשלב שני, לאחר שהוועדה למינוי שופטים מסיימת את עבודתה וממליצה על מועמד אחד לכל משרה פנויה. ללורד צ'נסלור סמכות לסרב למינוי או לבקש מהוועדה לשקלו מחדש. אך סמכות זו מצומצמת מאוד. ראשית, סמכות הצ'נסלור מוגבלת לסירוב אחד ולבקשה אחת לשקילה מחדש. לאחר מיצוי סמכותו, אין נתון בידיו שיקול דעת כלשהו, והוא חייב לקבל את החלטת הגוף הבוחר. שנית, עילות הסירוב או הבקשה לשקול מחדש מוגבלות. העילה היחידה לסירוב היא מציאת הלורד צ'נסלור כי המיועד לכהונה אינו מתאים למשרה. סמכות הבקשה לשקול מחדש מוגבלת לאחת מהשתיים: אין תשתית עובדתית מספקת לכך שהנבחר מתאים למשרה המיועדת, או שיש ראיות לכך שאינו המועמד הטוב ביותר על בסיס מצוינות (משפטית). נוסף על כך, הפעלת סמכות שכזו על ידי הלורד צ'נסלור, בדומה להחלטת הגוף הבוחר עצמו בדבר המינוי, נדרשת להנמקה בכתב.

לסיכום, מטרתה של השיטה הבריטית למינוי שופטים היא ביצור עצמאותה של רשות שופטת מקצועית ואיכותית מתוך הכרה שזוהי אבן יסוד במשטר דמוקרטי שבלעדיה אין. הדרך שנבחרה לשם כך תוארה בקיצור לא ממצה לעיל. על רקע זה יש לתהות על מטרותיהם של מציעי שינוי שיטת בחירת השופטים בישראל ועל נתיבותיהם.

---

* עו"ד נדב דגן הוא דוקטורנט בפקולטה למשפטים, אוניברסיטת בר אילן.