משאל עם – זאב בעור כבש

ידידיה צ. שטרן (פורסם בכתב העת 'עורך הדין', גיליון מס' 20, יוני 2013)

 

בכנסת הקודמת נחקק חוק הקובע כי לשם מתן תוקף מחייב להסכם שלום עם הפלשתינים, שיכלול וויתור על שטח בריבונות המדינה, יש לקיים משאל עם. בכנסת הנוכחית נשמעת דרישה לשדרג חוק זה למדרגת חוק יסוד. הכוונה, ככל הנראה, היא לחסן את החוק מפני ביקורת שיפוטית ומפני האפשרות שיבוטל על ידי רוב כלשהו בכנסת. הדעת נותנת שבעתיד יהיה מי שיבקש לקבוע בחוק כי גם הסכם עתידי על שטחי יהודה ושומרון (שאינם בריבונות המדינה) יוכל להתקבל רק באמצעות משאל עם. האם יש לתמוך בהצעות אלו?

הפיתוי גדול: אין ספק שאלו שאלות הרות גורל שסביבן מתנהלים החיים הישראלים קרוב ליובל שנים והכרעה בהן היא בעלת ממדים היסטוריים. לפיכך, לכאורה, מוצדק להשתמש באמצעי ייחודי שיאציל לגיטימיות מיוחדת על ההליך. הדמוקרטיה הרגילה, הייצוגית, זו שלעיתים מושחתת על ידי עסקאות מפוקפקות בכנסת, תוחלף על ידי הדמוקרטיה הישירה לרגע קצר אך חשוב. במקום רוב מזדמן בכנסת, העם עצמו – "קול המון" – יכריע באופן ישיר. מה יותר דמוקרטי מזה? זאת ועוד: הסכם שלום הוא לא רק חוזה משפטי, אלא גם ובעיקר ביטוי להכרעה תודעתית שאין לראות בצד השני "אויב", אלא "אוהב". אשרור ההסכם במשאל עם נותן ביטוי עשיר ומחנך להכרעה גדולה זו.

ואולם על טיעונים אלו מאפיל הר גבוה של טיעוני-נגד, כבדי משקל, שמשכנעים אותי להתנגד לרעיון המוצע. לא בכדי העדפנו עד היום את הדמוקרטיה הייצוגית - קבלת החלטות על ידי נציגים נבחרים המאכלסים את הרשות המחוקקת – על פני הדמוקרטיה הישירה.

הדמוקרטיה הייצוגית, הפרלמנטארית, מאפשרת משא ומתן גמיש בין בעלי עמדות ואינטרסים נוגדים. היא מאפשרת וויסות של קונפליקטים, תוך שמירה על נגישות של בני ובנות כל הקבוצות למוקדי קבלת ההחלטות באמצעות התיווך של הפרלמנט. בעוד שבדמוקרטיה הישירה "המנצח לוקח את כל הקופה", בדמוקרטיה הייצוגית הפשרה מועדפת על פני ההכרעה. עניין זה חשוב במיוחד בחברה הישראלית העשויה טלאים-טלאים של מגזרים, שלכל אחד מהם ציפור נפש ייחודית לו. לפיכך, ככל שהנושא הנידון מרכזי יותר ונוגע לליבת הזהות והאינטרסים של חלקים באוכלוסייה, כך גם גדלה החשיבות של הדמוקרטיה הייצוגית שכוללת מנגנונים לשחרור לחצים ולהגעה להסדרים שמבטאים את הרגישויות השונות.

זאת ועוד: משאל עם הוא אמצעי פרוצדוראלי, גיליוטיני באופיו, שבאמצעותו הרוב מכריע את המיעוט. שימוש בו דוחק הצידה את העיקרון הליבראלי החשוב של הגנה על מיעוטים מפני דורסנות הרוב. כך, בעוד שחוק של הכנסת שפוגע בזכויות האדם של המיעוט חשוף לביקורת שיפוטית ואפשר שיוכרז כבטל עקב אי חוקתיות, קשה לדמיין הפעלת ביקורת שיפוטית דומה על חוק שיאושר במשאל עם. ייאמר מפורשות: קבלת החלטות באמצעות משאל עם תחליש את יכולת התפקוד של בית המשפט, שהוא המגן המרכזי של המיעוט מפני התלהמות פוגענית של הרוב.

רבות דובר על תהליך המשפטיזציה של החברה הישראלית, אשר גרם להסטה משמעותית של כוח בין רשויות השלטון בישראל - מהכנסת אל בית המשפט. רבים, ואנוכי ביניהם, חשים שלא בנוח מזליגת חלק מתהליך קבלת ההחלטות הלאומיות מהמערכת הייצוגית (הכנסת) אל המערכת המקצועית (בית המשפט). והנה, דווקא אלו שמקוננים על הפגיעה בכנסת על ידי בית המשפט, הם מראשי המבקשים לקדם את רעיון משאל העם. זהו עניין מוקשה, שהרי ברור שקבלתו של רעיון משאל העם תחריף את הבעיה של החלשות הכנסת. הפעם הזליגה של האחריות לקבלת ההחלטות הלאומיות תהיה מהמערכת הייצוגית אל ההמון. יש בכך זילות של המערכת השלטונית, פגיעה באמון הציבור במוסדות הנבחרים וגם מסר ממאיר לנבחרי הציבור שהם אינם נושאים באחריות להחלטות המרכזיות בחיי האומה. 

על סדר היום של הכנסת עומד לדיון הרעיון של העלאת אחוז החסימה. התומכים מבקשים להציב את הרף על 4%, כדי לסלק מהפרלמנט סיעות זעירות, ואילו המתנגדים מסבירים שהדבר יביא להשתקת קולות של מיעוטים. על רקע זה חשוב להבהיר כי משאל עם עוקף כנסת משמעו קביעת אחוז חסימה של 49% ביחס לנושא הנדון. כיוון שכך, קל לראות שהפעלה של משאל עם היא פיתוי גדול עבור הרוב, בבחינת "לפתח חטאת רובץ". למשל: השאלות הגדולות של זהות ישראלית – דת ומדינה, מיהו יהודי, שוויון בנטל וכיוצ"ב – לא הוסדרו עד היום בכנסת, על אף שקיים רוב בציבור בעד הסדרתן בדרך שונה מהקיים. הדעת נותנת שיגיע הרגע שבו הרוב ירצה להכריע את המיעוט ולשם כך יפנה אל הדמוקרטיה הישירה. משאל עם הוא מכשיר כוחני שיכול להיות מופעל נגד כל מיעוט ברגע מתאים: מתנחלים, ערבים, חרדים, עשירים וכל אחד מאתנו, שברגע נתון, בהקשר מסויים, יימצא בקבוצת המיעוט.  

אם יוחלט על קיומו של משאל עם בהקשר של הסכם שלום שכרוך בוויתור על שטחים, סביר להניח שתתעורר שאלת משנה חשובה ביותר: מיהו ה"עם" לצורך המשאל? יגיע הרגע שבו תשמע הדרישה ל"הכרעה ציונית", כך שהרוב הנדרש יהיה מקרב אזרחי ישראל היהודים בלבד. ערביי ישראל שמצביעים לכנסת ומיוצגים בה (במפלגות כלליות וסקטוריאליות), עלולים להיות מודרים (או, יותר מדויק, מנוכים אריתמטית) מקבלת החלטה מהמרכזיות בחייה של המדינה; החלטה שנוגעת לציפור הנפש שלהם. זוהי דוגמא מוחשית לכך שמשאל עם עלול להתברר כאמצעי לניהול מדיניות לאומנית תחת מסווה דמוקרטי. 

במצב הרוח הנוכחי של דמוניזציה של החרדים, אפשר גם שתשמע הטענה שאין להביא את החרדים בחשבון הרוב הנדרש להכרעה, שהרי הם אינם חולקים עם הציבור את הנטל המרכזי של יציאה למלחמה. דה-לגיטימציה של השתתפות 20% מהאזרחים (ערבים) ואולי אף של 30% מהם (כולל חרדים), מלבד רעילותה העניינית, נותנת כוח ווטו למיעוט האזרחים (רוב מקרב 80% או אפילו מקרב 70%).

בצד כל ההשגות העקרוניות, קיימים גם קשיים מעשיים כבדים בהפעלת הרעיון של משאל עם. לפעמים, לשם הכרעה בשאלה שעל הפרק, יש להיזקק למידע מסווג שאי אפשר לחלוק אותו עם כלל הציבור; לשקול עניינים מורכבים המבוססים על הערכות סבוכות; לעשות שימוש בכלים מקצועיים; לדחוק אמוציות ורוחות שעה סוערות כדי לנתח רציונאלית את הסוגיה, ועוד. אכן, הדמוקרטיה הייצוגית נועדה להתגבר על קשיים אלו. נבחרי הציבור מחליפים את הציבור משום ההבנה שקיימים קשיים מובנים ביכולתו של ציבור רחב לקבל החלטות מיטביות. כך, למשל, משאל עם בסוגיה הנידונה, עלול להיות מוכרע לכאן או לשם עקב פיגוע טרור ערב ההצבעה או מניפולציה דמגוגית כלשהי.

 

לסיום, ברצוני להציע פתרון אחר: ניתן לקבוע בחוק כי על מנת שיינתן תוקף מחייב להסכם שלום שיכלול וויתור משמעותי על שטח, יש לאשררו על ידי שתי כנסות עוקבות. היינו, לאחר שהכנסת תצביע בעד חוק הקובע הסכם שלום, היא תתפזר. תערכנה בחירות כלליות, שבמסגרתן, יש להניח, כל מפלגה תצטרך להציג את עמדתה באשר להסכם המוצע. הבחירות לכנסת החדשה יהוו מעין משאל עם בדבר תוקף ההסכם. אם המפלגות שתומכות בהסכם תזכנה ברוב הקולות, ההסכם יאושר בכנסת העוקבת. רעיון זה מכיר, מצד אחד, בחשיבות העצומה של הכרעה בדבר הסכם שלום, ולכן מבקש ליצור הסדר ייחודי לצורך קבלתו, אך, מצד שני, אין הוא מבקש לטפל בו בעקמומיות המאפיינת את הדמוקרטיה הישירה. הדמוקרטיה הייצוגית – באמצעות מערכת בחירות שתתמקד בבחינת טיב הסכם השלום – היא המנגנון הראוי.